新疆首个高原机场建设项目正式启动

如上海市政府与腾讯公司签订了战略合作框架协议，共建互联网+智慧城市。

[[4]] 在理财治国的视野下，国家的财政治理架构不仅包括在横向层面的政府与人大间财政权划分，还包括在纵向层面的中央与地方间财政权划分。[[57]] 英国和北欧国家大致属于这种模式的典型。

其核心的治理问题是中央与地方在财政事权和支出责任划分中的模式选择与制度建构。在经济决策所依赖的信息来源上，该理论更加强调信息不对称在财政分权理论中的意义，亦即，中央政府和地方政府就特定管辖区内的经济信息的掌握程度并非是一致的。（注：2007 年数据为预算执行数。不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。财政分权又可进一步细分为财政收入分权与财政支出分权。

参见熊伟：《财政法基本问题》，北京大学出版社2012年版，第51页。中央预算包括地方向中央上解的收入数额和中央对地方返还或者给予补助的数额。不过，事的完成必须依赖相应的财。

台湾地区《总统府公报》，第6328 期，第5、6、7、9 页。除此之外，《个人所得税法》、《企业所得税法》也涉及中央和地方的财政划分问题。以当前地方财政实际运行状况来看分税制在宪法上面临的挑战，本文认为，我国在相当大的一段时期内仍然面临中央与地方财政事权和支出责任划分与事权划分不成比例的问题。[[86]] 一般认为，外部性指某种行为的效果外溢（spillover）到不相干的他人，或者自己承担了不必承担的部分。

[[50]] 参见前注11，第189页。一般而言，在联邦制国家的财政分权规范之制定与形成过程中，联邦成员具有一定的参与权甚至主导权，故而其财政制度上地方分权的特征较为典型。

垂直财政失衡是指上级政府与下级政府之间的权与钱分配不平衡，以致于上级政府有必要以自己的财源透过一般补助款或是特定补助款来辅助下级政府。[[82]] 国务院《关于取消集市交易税牲畜交易税烧油特别税奖金税工资调节税和将屠宰税筵席税下放给地方管理的通知》[[83]]规定，屠宰税和筵席税下放地方管理后，各省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地区经济发展的实际情况，自行决定继续征收或者停止征收。财政划分并不必然与国家的结构形式相互关联，某些单一制国家也通过地方自治很好地完成了财政分权。凡事务性质上需要整齐划一、全国一致的，如度量衡，归中央办理。

在现行分税制的制度安排下，我国还没有一部明确规范中央与地方财政事权和支出责任划分的基本法律，宪法上中央与地方关系的法治化在财政税收领域还远未达到健全财政国家所要求程度。本文在此不揣浅陋试图借助基本的财政分权理论来做一个简要介绍和评价，然后论述的重心定位于中央与地方财政分权理论在宪法上的意涵。由于财政问题兼具了资源（钱）和权力（权）的双重属性，那么国家在通过财政工具对权力以及权力背后的资源进行分配的时候，必然需要依据一定的标准、原则或者法则，这也形成了制度构建上必须严肃对待的问题。[[22]] 财政权可以从不同角度进行分类。

[[73]] 具体地说，政府间转移支付主要是中央政府财政资金对省的转移支付，同时也包括省级财政资金对市、县的二级转移支付，以及中央政府财政资金直接对地、市进行的转移支付。当省级政府与省级以下政府的财政事权划分出现争议的时候，应该将该争议提交省级政府的特定机构裁定。

采用此模式的国家，其最高权限虽掌握于中央政府，地方政府不能超越许可范围而活动，也不能课征未经特别授权的租税，但其中央与地方的权限，并未有严密的划分，地方政府仍享有相当程度的自治权，譬如英国即经常透过国会私法案的手续，以扩大其权限范围。[[29]] 实务上，处理财政失衡的财政手段是中央与地方统筹分配税款，当然国家也可以借助行政区域重新划分等行政手段。

财政支出分权的比例越高，意味着中央政府会将绝大部分的中央财政收入返还给地方自主支配。斯蒂格勒（Stigler）还从政治决策的过程和公共产品的不同类型的角度方面认为，一国领土内的公民在法律上有权对公共产品的提供和选择进行政治意义上的投票表决，而且，公共产品本身有种类和数量上的不同，最优化的方案是，将这些种类和数量不同的公共产品交由不同级次、不同区域的政府来提供。第5条规定：地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。在经济决策所依赖的信息来源上，该理论更加强调信息不对称在财政分权理论中的意义，亦即，中央政府和地方政府就特定管辖区内的经济信息的掌握程度并非是一致的。2007年1月1日起全国统一实施的《政府收支分类改革方案》[[68]]和2016年8月16日开始实施的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》[69]初步在制度上建构起了新型的政府间财政划分体制，新的政府收支分类体系希望克服了原分类体系不能清晰反映政府收支全貌和职能活动情况的弊端，是建国以来我国财政收支分类统计体系最为重大的一次调整，也是我国政府预算管理制度的又一次深刻创新。[[41]] 更进一步而言，考察中央与地方的财政划分，不能仅仅从静态的府际关系的僵化的教条和原理出发，而更应该以政府行为的实际状况作为理论的基础。

另外，《税收征收管理法》第5条规定了国税和地税的区分，国务院税务主管部门主管全国税收征收管理工作。另一方面，地方政府的财权却在不断缩小空间，地方财政收入虽然不断增长，但这些财政收入大部分都交给了中央，实际上地方政府在第一次再分配中可以掌控财政资源十分有限。

[[87]] 本文从财政治理的法治化角度分析了中央与地方财政事权和支出责任划分的理论意涵和制度构建的必要。[[30]] 参见前注 19，第231页。

中央与地方财政权力的配置必须以各自的事权为基础，不但财政资源与支出责任、事权要相互配合着推动改革，而且财政选择的权力也需要在中央和地方进行分配。哥伦比亚大学环球研究院(Earth Institute)对财政分权的定义为：在保证财政责任的同时，上一层级政府向下一层级政府分散财政收入或者支出的一种制度。

财政是国家治理的基础和重要支柱 [[1]]，财政也被认为是庶政之母。[[10]] 马寅初：《财政学与中国财政——理论与现实》，商务印书馆2001年版，第171页。法国与意大利即为代表性国家。[[42]] 严冀、陆铭：《分权与区域经济发展：面向一个最优分权程度的理论》，载《世界经济文汇》2003年第3期。

在中央政府与地方政府在财政事权划分产生争议的时候，应该按照法治化原则，将该争议提交给中央政府的特定机构裁。本文在此处是从实证的角度来分析这一概念。

故建议我国在已有的制度基础上，继续深化财政划分体制改革，在适度加强中央的财政事权的基础上，调整税种在中央和地方的划分，建立和激活地方财税法律体系，确保地方财政的自主性和充分性。该比例越高，地方政府就控制了较多的财政收入，从而在财政支出过程中拥有较高的财政自主权。

财政收入权是国家基于宪法和法律授权而获得财政收入的权力，如课税、收费、发行国债、获得投资回报等。该条被视为法律保留制度在中国的体现，[[61]]事实上，该条的规定使得税收立法权由中央垄断和独占，从严格字面意思理解，地方并不能行使税收立法权开辟新的税源和设定税基、税率。

其中，财政收入分权可以定义为在当地全部财税资源中归地方财政所有并由当地政府自由支配的比例。[[11]] 葛克昌：《税法基本问题》（财政宪法篇），北京大学出版社2004年版，第187页。盖权限分明，中央与地方始能各举其职也。从国家财政结构的宏观视角鸟瞰国家的财政划分，国家一般通过税款在中央和地方上的划分、中央对地方的财政转移支付等财政工具分配财政资源，以求中央和地方各取所需进而维护国家机器的正常运转。

文章第五部分分析中国分税制改革中的具体制度以及该制度面临的问题和挑战。地方各级总预算由本级政府预算（以下简称本级预算）和汇总的下一级总预算组成。

就一般学理而言，财政权可以分为财政收入权、财政支出权、财政管理权。参见G. Radbruch, Die Natur der Sache als juristische Denkform, in Festschrift zur Ehren von Rudolf laun, Hamburg, 1948, S. 81, 88. 转引自李忠夏：作为社会整合的宪法解释——以宪法变迁为切入点，载《法制与社会发展》2013年第2期。

[[32]] 按照联合国开发计划(United Nations Development Programme/UNDP)关于财政分权的研究报告，财政分权的原则或规则（principles or "rules" of fiscal decentralization）至少包括以下要素，即地方政府的财政权必须：（1）自主（Autonomy）（2）充足（Revenue Adequacy）（3）均衡（Equity）（4）可预见性（Predictability）（5）资源配置（Resource Allocation）（6）简化（Simplicity）（7）激励机制（Incentive）（8）授予者保障（Safeguards for Grantors）[[33]] ，这些规则或者原则对于联邦制国家和单一制国家都同样极为重要。府际关系中的财政分权是指中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围,允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。